呂不韋自從子楚做秦王時一直住在王宮的偏殿，以便於全力輔助子楚處理國政，現在他覺得有必要正式搬入相國府，以便於讓小贏政單獨處理一些事，因爲呂不韋考慮到終有一天，嬴政要親政的，給他留出一點兒空間。
對於挪地方，對呂不韋來說不是一件大事，只要攜樸吩咐僕人忙幾天就行了，對呂不韋來說，處理好太后點點和華陽夫人的事，纔是很棘手的事，兩個嬌滴滴卻又有鮮明個性的女人，處理不好，往往要陰溝裏翻船。
不過在做這個艱難的決定之前，呂不韋先要處理一下國政上一些細小繁瑣的事，那就是社稷民生，一場大戰，雖然主戰場不在秦國國內，但秦國境內，也是百業凋零，千瘡百孔。
在搬出偏殿之前，呂不韋召見了門客司馬空，司馬空是他的智囊之一，現在的官職是小司馬，丞相呂不韋已經養成了日理萬機的習慣，他一邊查看竹簡的財政報表，一邊“霹靂啪嗒”撥打着算盤，覈對小司徒司馬空彙報上來的京師市肆賦稅，出身大商人的他對於財務報表卻十分精通，做這些事，他經常事無鉅細，樂此不疲。
“怎麼這麼少？”呂不韋看了司馬空一眼，流露出十分失望的表情，繼而注視着司馬空，又問：“各地關隘不是都開衢通商了嗎？我看咸陽城的街市也有了很大發展，茶肆、酒肆、青樓也有了不少，集市也搞了好幾處，賦稅也不重，怎麼賦稅上不去呢？”
司馬空不慌不忙，他已經做了詳細的調查研究，他接着呂不韋的問話，回話說：“丞相大人，這是因爲秦國連年征戰，邊境也不穩定，雖然市肆是有了一些，可是平民老百姓的數量還是太少，那些奴隸們身無分文，達官貴人又不屑於流連市井，外來的客商販運鹽、鐵物資和馬匹的居多，都是朝廷收購的，流通不旺，因此市稅稀少，前些幾天，有一位燕國客商來販賣耕牛，一連數天無人問津，最後這位客商流着眼淚，只得將耕牛殺了賣肉！”
呂不韋停下手中的算盤，滿臉疑惑的問：“這是爲何？爲什麼耕牛沒有市場無人問津呢？”司馬空無奈的嘆了口氣，說：“那些大財主寧肯使用奴隸，也不肯使用耕牛，用耕牛當然好，可以奴隸更廉價，只供他們喫飯就行了，而一般小老百姓一是買不起耕牛，二是種植的地塊也太小，用耕牛也不經濟，所以無人購買耕牛，而那些士人子弟都是尚武成風，根本不屑於農耕！”
呂不韋陷入了沉思，他胡亂撥動幾下算盤珠，自言自語道：“還是要從革除商君之法積弊來做文章，這麼大的一個國家，民風雖彪悍，不喜耕織怎麼成？產出少，無浮錢，商旅不興，只靠戰爭掠奪，長此以往怎麼行？”
司馬空平時也在調查研究的基礎上勤于思考，看丞相一臉憂慮，他深思熟慮的說：“小官有幾條建議，不知相國是否願聞其詳？”呂不韋高興起來，他覺得沒有白養那些門客，必要時也可替自己分憂，他身體前傾，急切的說：“願聞其詳，呵呵！”
司馬空喝了一口水，扳動自己的手指，款款道來：“秦地廣闊，但適宜耕種的只有靠近渭水的隴西、河東，接近江水的三川、漢中，以及土地肥沃的南陽、太原和上黨郡是在晉地新設的，當下還應以鞏固地盤爲主，北地、上郡不毛之地缺少水源、只適合放牧，巴蜀地廣人稀，交通不便，但礦藏多、是採礦的寶地，所以，小官以爲在農耕條件較好的隴西、河東、三川、漢中、南陽等地，要大力扶助平民，鼓勵耕織，謹慎推行釋奴政策，增加勞力。”
呂不韋毫不掩飾自己的興奮，他十分肯定的說：“說得好！你擬個奏摺，報請大王和太后，從現在起限制大財主的奴隸數量，超出限制的必須轉售官府，由官府將奴隸釋放爲平民，發給農具、安排居所，讓他們拓荒種養，各地都要釐定每年新開墾土地目標，完不成任務的郡縣考績，一律問責！”
“還有凡是穀物、絲麻徵收顯著增長，又不靠剝削小民的縣令、鄉保、里正，一律嘉獎，連年增長的加官進爵，削減軍功，通過軍功取得的好處，不得高於農耕畜牧，引導民衆安心生產。”呂不韋侃侃而談，一掃前幾日的鬱悶，但這條“軍工不得高於農耕”的措施，後來與太后點點發生了較爲激烈的衝撞。
“還有什麼嗎？呵呵！有什麼良策儘管道來，呵呵！”司馬空才思敏捷，他接着說：“小官覺得吧，有必要設立官營作坊，來生產農具、機具和一些生活必需品，改變我們依賴從鄰國採購的局面，不但節省銀兩，反過來也可以賣到鄰國去賺回銀兩嘛！呵呵！”
呂不韋餘猶未盡的說：“好，這個法子太妙了，爲了鼓勵各國客商前來，是不是將賦稅再降低一些，我看降至關東諸國三分之一的水平何如？”司馬空扳着手指沉思了一會兒，說：“降低賦稅的辦法作用有限，不如在沿路設置官營客棧，以優惠價格招待來秦國的客商，代理儲存貨物、提供各種便利和保護，這樣來往秦地的商旅必會大增，如果商賈的商品實在賣不出去，我們官府還可以估價收購，這樣來往商旅一定趨之若鶩，秦國邊界也會門庭若市，呵呵！”
呂不韋輕輕嘆息道：“設置官營客棧的事，說起來容易，可是現在一場大仗剛剛打完，國庫空虛，哪裏有銀兩去辦這些事情？”司馬空不緊不慢的說：“這倒不難，可以借貸嘛！用官府信用抵押，可以向豪強富戶去借，也可以向六國去借，實在不行，可以多鑄造一些銅錢，只要分量充足，人們樂意接受就可，六國的貨幣銅錢一般不足半兩，我們的鑄錢分量足足半兩不差，借輕還重，哪個會不樂意？”
呂不韋是個實幹家，他說幹就幹，等司馬空草擬了奏章後，在得到秦王嬴政和太后點點首肯後，立即大張旗鼓地推行起多項改革政策，核心內容就是：1）削減軍功、鼓勵耕織、畜牧；2）推進都城咸陽及各地城邑的城市建設、大搞公共工程、發展商業設施，尤其是在渭河
以南開始大規模建設咸陽新城、並重修渭河大橋；3）在各地創立官營工廠、生產各種生活資料、生產工器具、重點發展了鑄造冶煉和車輛工業。4）整合商品流通領域，發展商業服務，並立法保障。